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投融资
投融资改革:以契约精神引领体制创新

7月24日,浙江温州经济技术开发区宣布,浙江首条PPP模式建设的无收费公路——环山东路经开区段预计9月开建。项目将采用“道路+政府购买服务”的新模式。 

“政府资本和社会资本怎么更好、更规范地结合在一起去建设公路,是需要我们探讨的。”交通运输协会会长钱永昌说,PPP(政府和社会资本合作)需要实现强强联手,最终达到政府、资本与社会公众1+1+1>3的综合效能。

PPP契约精神怎么贯彻?

目前,北京最长的一条地铁线路——14号线正在加快建设。这条全长超过47公里的L型线路总投资445亿元,采用了“时髦”的PPP模式。

作为北京市基础设施投资有限公司融资计划部的负责人,任宇航和他的团队曾为16号线的PPP项目谈判忙了一年多,最后阶段选定香港铁路有限公司作为特许经营方。京投公司作为北京市政府最大的融资平台,需要考虑周全,风险与收益需要科学设计。“光是谈判的合同就有厚厚一摞。”在任宇航看来,契约精神很重要,PPP模式带来的不仅是合作方式的变化,而且更是一场深刻的理念转变。

过程的一波三折,让任宇航对PPP的理解更加深刻。

“谈判中,每个细小的环节都可能影响全局。”任宇航说。PPP不是一槌子的买卖,契约精神非常重要。风险要共担,利益要共享。

动辄数百亿元的资金投入,加之项目回报期长,合理的回报便成为投资方考虑的关键。地铁4号线是北京首个PPP项目,在很多方面为14号线提供了范本——在客流方面,规定如果连续3年的当年实际客流量比预测客流量低85%,则PPP公司可以向政府申请补贴;票价方面,如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平,市政府将就其差额给予PPP公司作为补偿;如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平,则PPP公司需将其差额的70%返还给政府。

在任宇航看来,从过去的管理思维到合作思维、法治思维,理念的转变契合了投资模式的创新。这种政府与社会资本之间的磨合,让双方更加包容和成熟。“当时北京市政府对于国际上普遍使用的地铁准点率、设备可用小时数等概念比较陌生。”任宇航说,港铁的进入将这些理念带进了北京地铁。

北京地铁14号线只是一个缩影。近日,国家发改委发布1043个PPP推介项目,总投资1.97万亿元,涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

“打破准入限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与,为社会资本特别是民营资本提供了新的发展机遇。”在中国新生经济研究院院长郭夏看来,PPP模式加快了政府职能转变,以诚信与契约精神为引领,政府管理水平在大幅提升。

靠什么吸引社会资本?

北京地铁PPP项目有收费机制作为保障,那么那些没有收费机制的项目如何吸引社会资本?

谈及洛阳市首个PPP项目,洛阳市财政局副局长熊文博感触颇深。与地铁项目不同,洛阳市政道桥项目不能收费,没有收益。所以在项目设计时,政府就将项目的建设、后期运营、绿化管理以及道路广告收入和道路两侧的其他收入捆绑在一起。道路两旁的土地不能随意划拨给社会资本,必须走招拍挂程序,然后收益上缴财政。最后项目明确道路的经营仍由政府来负责,再将这些收益通过政府付费的方式转让给社会资本。

“我们做了模拟试验。”熊文博说,“找到一家企业,请对方站在社会资本的角度提出问题。我们对照财政部文件,在现有政策框架下逐一分析困难和对策,做到心中有数。”

“现在很多银行都表示支持PPP项目,但在具体落实中,怎样支持一个PPP项目,目前还没有具体的、可操作的文件。”熊文博感到,对PPP项目来说,成功融资是关键。然而,PPP具有长期性的特点,很多都是10年至20年周期的,而金融机构的贷款周期大多为3年至5年,两者极其不匹配。

PPP虽然很时髦,但很多方面还在探索过程中。在洛阳市政道桥PPP项目的融资中,部分银行说可以做50%的担保,还有部分银行说可以做70%的担保,剩下的再找信用担保作补充。“这一点突破以后,社会资本方参与PPP项目的信心就更足了。”熊文博说。

基层的探索与思考,成为顶层设计的重要参照——最近,国家发改委联合国家开发银行出台《关于推进开放性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》。“下半年,要鼓励金融机构建立绿色通道,加快重大项目等领域的贷款审评审批等,推动PPP落地。”国家发改委投资司副司长罗国三表示。

政府还有哪些事情要做?

当前,各地陆续公布了PPP项目推进清单——四川发布了包括综合交通、水利工程、生态环保和保障性住房等在内的264个项目,总投资高达2534亿元;福建和河南省的PPP项目投资规模相当,分别为1479亿元和1410亿元;此外,重庆1018亿元、青海1025亿元、江苏875亿元、安徽710亿元、湖南583亿元……

在财政部金融司司长孙晓霞看来,地方政府在运用PPP开展基础设施建设时,不能简单地把思想局限在缓解债务压力上,而是要以此为契机,切实转变政府职能,把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上,把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。

罗国三指出,有的省份提出的PPP项目数量很多、投资总量很大,但从全国看,签订合同的比率仍有待提高。真正让PPP项目叫好又叫座,还需要一系列配套制度的跟进。在他看来,政府绝不是一发完标、公布完项目就了事,还有很多事情要做。

今年以来,一系列涉及PPP的政策陆续出台——

4月25日,国务院发布《基础设施和公用事业特许经营办法》;5月7日,财政部、交通运输部联合发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》;5月19日,国家发改委、财政部、水利部联合印发《关于开展社会资本参与重大水利工程建设第一批试点工作的通知》,选择黑龙江奋斗水库、安徽江巷水库等12个项目作为国家层面联系的试点,启动第一批社会资本参与重大水利工程建设运营试点工作。去年首批推出的80个鼓励社会资本参与示范性项目,已完工3个、正在建设45个,预计共吸引民间资本2500亿元。

在国家发改委主任徐绍史看来,“投什么”“谁来投”“怎么投”是当前创新投融资体制的三个重大问题。截至上半年,7大类重大工程包已开工228个项目,累计完成投资3.3万亿元。如果说重大工程包解决了“投什么”的问题,那么PPP则在为“谁来投”“怎么投”探路。

PPP的探索,既涉及微观层面的操作方式升级,又涉及宏观层面的体制机制变革。国务院发展研究中心产业经济研究部主任钱平凡指出,从过去的政府深度参与项目,到放手市场,竞争机制可以更好地发挥作用。政府要适应角色转变,调适心态、调适理念、调适政策,让监管之手更加有力。

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